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到今年4月1日，《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》（以下简称“双积分”政策）已正式实施两年。
回望过去的两年，补贴持续退坡、销量连续下滑、外资品牌大举进入……中国新能源汽车市场格局已经发生变化。两年间，“双积分”政策在实施过程中进行了调整和修订，但行业平均油耗达标过度依赖新能源汽车而并未充分发挥“双作用”；设定逐年提高的新能源汽车积分比例要求有加剧产能过剩风险之嫌；实际积分供大于求，导致交易价格偏低且并不能有效承接补贴退坡……一系列问题在政策的执行与市场环境的变化中逐渐凸显。
正如一位业内人士在接受《中国汽车报》记者采访时坦言，“双积分”，这项以传统燃油车和新能源汽车实现并行管理和“双腿快跑”为宗旨的政策，在执行过程中所呈现的实际效果有悖初衷，亟待纠偏。
超额达标与过度依赖
从理想中的传统燃油车和新能源汽车并驾齐驱实现节能减排，到现实中乘用车企平均油耗的达标对新能源汽车产生越来越严重的“非正常过度依赖”，这之间的落差，在“双积分”政策实施过程中表露得愈发明显。
工信部联合商务部、海关总署、市场监管总局发布的2017～2018年度中国乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分情况公告显示，2017年度行业平均燃料消耗量实际值为6.05升/百公里，2018年度行业平均燃料消耗量实际值继续下降至5.8升/百公里。按照第四阶段乘用车百公里平均油耗标准的要求，在实现2020年国产乘用车平均油耗5升/百公里的“最终目标”过程中，2017年设定的分解目标为6.4升/百公里，2018年的分解目标为6升/百公里。显然，根据官方公布的数据，2017年和2018年行业平均燃料消耗量实际值均已超额达标。
但在取得超额达标优异成绩的同时，另一个事实不容忽视：超额达标背后是传统燃油车降耗的“举步维艰”以及对新能源汽车积分的过度依赖。
实际上，工信部等四部门联合发布的国内乘用车企年度行业平均燃料消耗量实际值是计入新能源乘用车后核算的结果，但如果不计入新能源乘用车的话，核算结果则呈现较大差异，2017年和2018年行业年度平均燃料消耗量实际值从超额达标变为均不达标。
中国汽车技术研究中心有限公司（以下简称“中汽中心”）发布的《节能与新能源汽车发展报告（2018）》和《节能与新能源汽车发展报告（2019）》显示，2017年新能源乘用车在不计入核算的情况下，行业平均燃料消耗量实际值为6.77升/百公里，并未达到6.4升/百公里的年度分解目标，在新能源乘用车计入核算后，行业平均油耗下降10.64％达到6.05升/百公里。2018年的情况依然如此，新能源乘用车计入核算后使行业平均燃料消耗量下降12.12％，从未计入核算的6.6升/百公里下降至计入核算后的5.8升/百公里。
值得注意的是，自主品牌车企在降低企业平均油耗的过程中，对新能源汽车的依赖度明显高于合资车企。根据中汽中心的统计数据，2017年，自主企业在新能源乘用车方面投入较大，传统能源乘用车油耗实际值为7.09升/百公里，计入新能源乘用车后实际值降为5.2升/百公里，降幅高达26.66％，合资企业在燃油车油耗方面表现较好，但新能源车方面投入较少，因此新能源乘用车计入前后油耗实际值变化并不明显，降幅仅为0.92％。
2018年自主品牌车企在新能源乘用车方面投入持续加大，传统能源乘用车燃料消耗量实际值为6.86升/百公里，计入新能源乘用车后实际值下降为4.74升/百公里，下降幅度高达30.9％，合资企业在传统能源乘用车燃料消耗量方面表现较好，但新能源乘用车投入相对较少，因此，新能源乘用车计入前后燃料消耗量实际值变化并不明显，下降1.87％。
按照“双积分”政策的规定，从2019年开始，对年度产量或进口量在3万辆以上的传统能源乘用车企业（以下简称“传统车企”）开始设定新能源汽车积分比例要求，其中2019年度的比例为10％，2020年度为12％。2019年7月，工信部进一步更新了2021～2023年新能源汽车积分比例要求，分别为14％、16％和18％。面对这条红线，没有谁能“独善其身”无论是自主车企还是合资车企都纷纷投身于新能源汽车扩产潮。
事实上，尽管按照政策规定，2019年之前不对企业设定新能源汽车积分比例要求，但传统车企纷纷上马新能源汽车项目、扩充新能源汽车产能在近几年也几乎瞬间成为常态，在这其中自主品牌车企的踊跃程度明显高于合资车企。不少自主品牌车企也借着新能源汽车的规模优势，似乎尝到了拉低企业整体平均油耗，并大幅优于行业水平的甜头。的确，包括行业整体以及自主品牌传统燃油车平均油耗呈现逐年下降的趋势，但降低的速度和幅度远远低于新能源汽车介入核算后所带来的决定性影响——从不达标到超额达标。
但随之而来的是整个行业尤其是传统燃油车降耗“压力山大”。
日前，能源与交通创新中心在发布的《2019中国乘用车双积分研究报告》中称，2018年国内全行业乘用车企业平均燃料消耗量核算值（计入新能源乘用车后）与2017年相比同比下降4.1％，自2013年以来平均年降幅达4.6％；但近5年传统乘用车平均油耗的改善幅度仅为2％。尽管新能源汽车对全行业平均燃料消耗量实际值的达标作出了重要贡献，但也一定程度上松懈了传统燃油车节能的动力。
事实上，客观而言计入新能源乘用车的算法，并不能充分反映国内传统车企尤其是部分自主品牌车企真实的降油耗水平。在采访中，一位业内人士直言：“‘双积分’政策最核心的宗旨是要在乘用车节能降耗中，充分体现传统燃油车和新能源汽车的双重作用，但从近两年的实际情况看，政策对新能源汽车的过度倾斜，不免有‘跑偏’之嫌，为了符合政策要求、实现平均油耗达标，选择大肆上马新能源汽车项目、扩充新能源汽车产能的企业不在少数，但这并不能从根本上缓解传统燃油车降低平均油耗的压力，反而一定程度上助长了企业在传统燃油车降耗方面的惰性。”
中汽中心数据资源中心节能研究部部长任焕焕告诉记者，2020年以后，乘用车燃料消耗量第五阶段标准将实施，新能源汽车在企业平均油耗核算中的优惠倍数也将降低，传统燃油车的燃油经济性要求也更高，这些因素都将有助于行业和企业同时关注传统燃油车油耗降低和新能源汽车的发展。“重新能源汽车积分，轻传统燃油车降耗”的现状也将有望得到改善。
市场波动与产能过剩
“双积分”政策对新能源汽车的“倾斜”，在产能规模的释放上，效果是立竿见影的。但随着市场出现波动，因政策而引发的产能过剩风险，正在成为国内新能源汽车产业不可回避的问题。
据不完全统计，2015～2018年间，国内共有超过200个新能源汽车整车生产项目陆续落地，这些项目的产能累计达到2600万辆左右，而且相当一部分项目规划投产的时间都集中在2018～2020年。而这2600万辆新能源汽车产能对应的是实际产销规模刚刚突破100万辆的现实，照此推算产能过剩比例将超过90％。
波动中的新能源汽车市场，使产能过剩风险随之攀升。2018年，“双积分”政策实施的第一年，国内新能源汽车产销首次突破100万辆。2019年年初，业界仍然乐观地预测当年国内新能源汽车产销规模将增至160万辆左右甚至更高。但事实上，从去年下半年开始，国内新能源汽车产销量连续下挫。
中国汽车工业协会（以下简称“中汽协”）的数据显示，2019年，新能源汽车产销分别完成124.2万辆和120.6万辆，同比分别下降2.3％和4％，不仅低于此前乐观预期，2019年国内新能源汽车市场也是近10年来的首次下滑。与此同时，这一年，还是“双积分”政策对企业新能源积分比例要求设定的第一年。最新数据显示，今年1～2月，受新冠肺炎疫情的影响，国内新能源汽车产销再度呈现断崖式下滑，同比分别下降63.8％和59.5％，其中2月单月国内新能源汽车产销同比降幅均超过70％。根据能源与交通创新中心对中国乘用车企业新能源汽车积分的预测，2018～2020年，行业新能源乘用车的产量将远超过需求量，呈现供大于求的局面。一边是“双积分”政策划定的从2019年起到2023年，每年以2％的幅度逐年递增的新能源汽车积分比例要求所引发的新能源汽车产能激增；一边是补贴的逐步、全面退坡以及市场持续波动导致的新能源汽车销量下滑。这增降之间，姑且认为是阶段性的，那么眼下已经潜在并逐步暴露出来的新能源汽车产能过剩风险又如何化解？
此前，中汽协顾问杜芳慈在接受本报记者专访时曾表示，为了符合“双积分”政策的要求，除了自主品牌车企之外，合资车企也纷纷上马新能源汽车项目，加之补贴的全面退坡，未来自主品牌新能源汽车与合资品牌相比，虽然在量上占据优势，但真实的市场消化能力将面临考验。结构性产能过剩将在未来的国内新能源汽车市场显现。如今看来，这样的判断，一定程度上似乎已经应验。
在采访中，不止一家企业相关负责人表露出这样的担忧：眼下，突如其来的疫情让本就连续下滑的新能源汽车市场雪上加霜，那么疫情过后市场会否能迎来所谓的“报复性”反弹？即便是市场回暖，又有多少消费者能够选择购买新能源汽车？此前上马或者扩充的产能如何消化？
“政策的初衷是好的，但为何在执行和落地过程中‘跑偏’或者‘变味’？这是相关政府部门和新能源汽车产业真正需要反思的。”中国电动汽车百人会传播顾问沈承鹏说，“政策不该成为营造市场虚假繁荣的温床，也不是掩盖短板的遮羞布，而是真正鼓励技术进步、促进行业可持续有序发展的坚实后盾。”
不过，一位接近“双积分”政策制定的消息人士向记者透露，“双积分”政策现阶段的目标就是把新能源汽车的产能规模提升上去。“短期看，受补贴退坡等影响，市场的波动已经出现，但从长远看新能源汽车仍然是发展方向，仍然会有比较大的增长空间。产能的阶段性过剩也是必经阶段，经过快速的规模扩张后，未来新能源汽车的产能将有所减少，这也正是到达一定规模后，产业优胜劣汰的优化过程。”他说。
供需失衡与低价尴尬
产能的飙升也引发积分的严重过剩，在交易环节也遭遇了价格大幅低于预期的尴尬。这也成为“双积分”政策实施后，备受质疑的焦点之一。
传统车企因“双积分”政策设定的新能源汽车积分比例要求而纷纷扩充产能，在“比例红线”下展开“追分”大战；新能源车企则则期盼手中绰绰有余的积分不白白浪费，能卖个好价钱。
工信部发布的公告显示，2018年度，国内乘用车行业燃料消耗量正积分是负积分的近3.4倍，加上2018年度产生的404万分新能源汽车积分，使积分呈现较为严重的过剩，直接导致在交易环节积分供大于求、价格偏低。据记者了解，2018年全行业的积分处于很明显的供大于求状态，积分交易的平均价格在1000元以内甚至更低。很多企业纷纷抱怨，积分交易并不足以在一定程度上有效承接和缓解补贴退坡为企业带来的压力。中汽中心数据资源中心高级技术经理葛鹏在接受本报记者采访时表示，预计2019年和2020年的积分供需仍然维持供大于求的局面，但供需的差距会逐步减小。
为了缓解这一现实尴尬，去年7月，工信部等四部门发布了“双积分”政策修正案（征求意见稿）并向社会公开征求意见，方案中试图通过对2021年及以后新能源汽车给分标准和车型技术要求的调整来规避积分过剩可能带来的隐患。具体措施为：降低新能源汽车分值、提高新能源汽车得分门槛；在给分标准上，相对弱化纯电动车型的续驶里程在车型获取积分中的决定作用，引导企业多线并举布局新能源及节能汽车。这样的方式能否有效抑制和降低新能源汽车产能过剩和正积分过剩，仍然需要时间和实践的检验。
根据相关部门的预测，2019年全行业不达标企业将产生510万分的油耗负积分，比2018年多出近215万分。乐观预计，随着后续油耗考核标准的加严，企业积分达标的难度也随之提升，积分供需将逐渐趋于平衡，积分价格也将持续走高，负积分企业合规成本将持续提升，同时积分过剩和交易价格偏低的现状有望改善。而积分供需的变化，以及引发的交易价格波动，又将为“双积分”政策的执行带来哪些新的问题和挑战？
“‘双积分’政策实施的两年中，的确出现了积分供需失调的现象，积分一直供大于求，导致交易价格低，积分也有浪费现象。从2019年下半年开始，国内新能源汽车产销出现下滑，未来积分有可能出现供小于求的变化，应谨防可能出现的行业负积分抵偿问题，这是另一种形式的积分供需失调。”一位接近“双积分”政策制定的人士说。
亟待纠偏与回归正途
日前，鉴于疫情的影响以及新能源汽车市场自去年以来呈现的连续性下滑，中汽协建议适当性调整“双积分”政策对企业2020年的考核要求，并完善政策可操作性。
对此，中汽协副秘书长叶盛基表示，中汽协建议调整“双积分”政策对企业2020年考核要求的具体内容仍在研究中。“我们建议调整的目的是，政策的实施真正以市场实际为导向，而不是脱离现实、超越实际。政策的调整并不是一味地保护落后，而是让政策的实施更适应和契合市场实际，更具可操作性。”叶盛基说。
2月底，德国汽车工业协会中国办公室根据现阶段的市场情况以及中国现行相关法规标准对在华德企影响的分析中也提及，受疫情影响，中国市场对新能源汽车需求将在2020年大幅减少，新能源汽车需求量的减少将使整车企业更加难以应对“双积分”政策，因此同样希望相关部门能够适当调整“双积分”政策对企业在2020年的考核要求。
一位接近“双积分”政策制定的消息人士向记者透露，对企业的考核要求调整的可能性并不大，但受疫情影响等原因在考核时间上进行一定延长的则有可能。2月5日，工信部装备中心发布了《关于新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间公告、合格证、双积分管理有关工作安排的通知》，其中明确提出，原定要求2月28日前提交的2019年度双积分报告将根据不同地区疫情发展情况和企业实际复工情况，给予时间延期。那么后续的公示、核算以及进入交易等环节是否也意味着要延期呢？对此，该消息人士称，由于企业提交的是2019年度相关数据，并不受疫情影响，只是在提交时间上可能会因疫情需要延期，目前大部分企业已完成2019年度双积分报告的提交，按照政策的要求如期向社会公示2019年度企业的“双积分”相关情况，以及发布2019年度企业积分核算情况报告问题不大。
采访中，多位采访对象几乎达成了这样的一个共识：“双积分”政策调整与“纠偏”的核心在于真正地将传统燃油车和新能源汽车“两条腿”走路实现油耗的降低和达标，而不会过度依赖新能源汽车，同时无论是传统燃油车还是新能源汽车，鼓励更多节能技术、多线并举发挥降耗作用，而不是某一种技术“大行其道”。
根据能源与交通创新中心预测，在2023年之前，新能源汽车积分单向抵偿使传统燃油车降油耗的惰性仍将存在，这将在很大程度上降低传统燃油车在节能技术应用上的动力。但事实上，单靠新能源汽车实现2020年平均油耗的目标压力非常大，及时“纠偏”，加快传统燃油车的节能技术的提升迫在眉睫。
为了降低对新能源汽车的“过度依赖”能源与交通创新中心在《2019中国乘用车双积分研究报告》中建议，“双积分”的政策设计应逐步降低企业平均燃料消耗量积分与新能源汽车积分的关联性，从而降低因交叉管理带来的目标实现不确定性。将燃料消耗量管理从双积分政策中剥离，通过这样的“纠偏”，有助于企业专注传统燃油车节能技术的提升，同时管理也更清晰、核算更简单。包括产能过剩、积分失调、交易尴尬等问题也有望迎刃而解。
“政策在执行过程中背离制定初衷而‘跑偏’，不能怪执行者‘投机狡猾’，只能说明政策本身仍有完善的空间。政策制定与事实效果的最高境界是既不会出现‘顾此失彼’，也不会让政策执行者轻易蒙混过关。达到这样的境界，需要在政策制定之前进行周密调研，政策正式实施前在小范围试行，实施一段时间后做必要的调整和‘纠偏’。但调整的周期不宜过短过频，具体考核指标更不要想当然做大幅调整。”一位长期参与汽车行业政策制定的业界人士说。
2017年新能源乘用车计入前后行业平均燃料消耗量实际值比较
数据来源：《节能与新能源汽车发展报告（2018）》 王璞制表
2018年新能源乘用车计入前后行业平均燃料消耗量实际值比较
数据来源：《节能与新能源汽车发展报告（2019）》 王璞制表
来源：中国汽车报